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  一號文件首次提出，賦予農民對承包地承包經(jīng)營(yíng)權抵押、擔保權能。同時(shí)提出允許農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權同價(jià)]
  經(jīng)歷2013年末的五次高規格會(huì )議后，2014年中央一號文件昨日正式公布。延續去年中央農村工作會(huì )議精神，一號文件再次強調糧食安全。
  在備受關(guān)注的土地制度改革方面，政策更趨明確。一號文件首次提出，賦予農民對承包地承包經(jīng)營(yíng)權抵押、擔保權能。同時(shí)提出允許農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權同價(jià)。
  中國社會(huì )科學(xué)院農村發(fā)展研究所教授黨國英說(shuō)，一號文件提出一系列改革措施，其中的重大問(wèn)題歸根到底都涉及農村土地。
  明確“三權分離”
  銜接十八屆三中全會(huì )精神，一號文件提出，對承包地的權能，農民除了占有、使用、收益、流轉權外，還擴大至承包經(jīng)營(yíng)權的抵押、擔保權。
  與之配套，“三權分離”也出現在一號文件中。一號文件明確，在落實(shí)農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶(hù)承包權、放活土地經(jīng)營(yíng)權，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權向金融機構抵押融資。
  國務(wù)院發(fā)展研究中心農村經(jīng)濟研究部部長(cháng)葉興慶此前在接受《第一財經(jīng)(微博)日報》專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)表示，土地產(chǎn)權在集體所有權和籠統的承包經(jīng)營(yíng)權之間不斷分割，并且分割天平不斷向農戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權傾斜。這是35年來(lái)農村基本經(jīng)營(yíng)制度演進(jìn)的基本趨勢。
  國土資源部法律中心主任孫英輝表示，此次承包地所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權“三權分離”正式提上農村土地制度和產(chǎn)權法治建設層面，將再次推動(dòng)農村生產(chǎn)力的大釋放。依法推動(dòng)承包權主體同經(jīng)營(yíng)權主體分離，是保障農民權益的當務(wù)之急。
  值得注意的是，一號文件提出，在推進(jìn)農村土地承包經(jīng)營(yíng)權確權登記頒證工作時(shí)，可以確權確地，也可以確權確股不確地。
  不過(guò)，考慮到發(fā)展規模經(jīng)營(yíng)時(shí)，“確權確地”會(huì )在一定程度上造成調整難度。“‘確股’意味著(zhù)不但可以避免以上糾紛，同時(shí)將保證農民在集體組織中的土地收益。”中國人民大學(xué)國家與發(fā)展戰略研究院研究員仝志輝表示。
  為解決金融機構擔憂(yōu)，一號文件還提出，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機制，推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規。孫英輝認為，當務(wù)之急需要修改農村土地承包法、物權法等，應堅持頂層設計、長(cháng)遠立法與試點(diǎn)結合。
  “留地安置”首次出現
  十八屆三中全會(huì )《決定》提出，建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)。延續《決定》精神，一號文件提出，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權同價(jià)，加快建立農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地產(chǎn)權流轉和增值收益分配制度。
  在補償方面，一號文件提出，一方面補償農民被征收的集體土地，對農民的住房、社保、就業(yè)培訓給予合理保障，另一方面因地制宜采取留地安置、補償等多種方式，確保被征地農民長(cháng)期受益。其中，“留地安置”的表述是首次出現在中央文件中。
  此前在中央政府制定的征地法律和指導性文件中，只有貨幣補償和人員安置的原則性條款，并沒(méi)有“留地安置”，但地方對此已有先行探索。浙江大學(xué)經(jīng)濟研究所所長(cháng)曹正漢在其發(fā)表的論文中指出，這是地方政府為了化解與農民的利益沖突，在中央政策之外自主發(fā)明的一項地方政策。
  留地安置是指地方政府征地時(shí)，除了給予村民和村集體貨幣補償外，按照征地面積的一定比例，返還給村莊的建設用地，用于安置被征地農民。在留用地上，村集體可以獨立或與開(kāi)發(fā)商合作，從事商業(yè)或工業(yè)開(kāi)發(fā)，所得收益歸村莊集體所有。
  仝志輝表示，應該肯定“留地安置”在保障失地農民就業(yè)方面的積極作用，但由于這種方式游走于法律邊緣，目前各地的管理缺乏統一協(xié)調，更需要通過(guò)中央文件以及相關(guān)法律保證其合法性。
  建立農產(chǎn)品目標價(jià)格制度
  在農產(chǎn)品價(jià)格方面，一號文件要求，繼續堅持市場(chǎng)定價(jià)原則，探索推進(jìn)農產(chǎn)品價(jià)格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農產(chǎn)品目標價(jià)格制度。具體來(lái)說(shuō)，在市場(chǎng)價(jià)格過(guò)高時(shí)補貼低收入消費者，在市場(chǎng)價(jià)格低于目標價(jià)格時(shí)按差價(jià)補貼生產(chǎn)者，保證農民收益。
  就當前的補貼政策，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強此前在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)表示，價(jià)格支持政策的效果最差，不但扭曲市場(chǎng)、弱化競爭力，還會(huì )造成社會(huì )資源和效率的巨大損失。
  程國強認為，價(jià)格補貼可以有兩種方式。一種是，實(shí)施目標收益補貼。政府預先確定糧食的目標價(jià)格，農民按市場(chǎng)價(jià)格隨行就市銷(xiāo)售。當市場(chǎng)價(jià)格低于目標價(jià)格時(shí)，啟動(dòng)該政策，按兩者之間的差價(jià)給予農民補貼。
  “這種目標收益補貼既有價(jià)格支持的特征，又有直接補貼的性質(zhì)，是由價(jià)格支持向直接補貼轉型過(guò)程中普遍使用的政策措施。”程國強表示。
  另一種是實(shí)施種糧目標收益保險?，F階段加快試點(diǎn)糧食產(chǎn)量指數保險、糧食價(jià)格指數保險；中長(cháng)期加快研究種糧目標收益保險，即以種糧收入為保險標的物，通過(guò)指數保險的方式保障農民種糧收益，促進(jìn)糧食生產(chǎn)。
  “農業(yè)補貼要提高精準性，使補貼真正流向種糧大戶(hù)、專(zhuān)業(yè)合作社。種糧大戶(hù)要容易認定、方便操作，就必須加快農村承包地產(chǎn)權明晰。”黨國英說(shuō)，“這樣才能真正從農民中培育專(zhuān)業(yè)大戶(hù)，使承包土地經(jīng)營(yíng)權和農業(yè)支持政策惠及種地農民。”